依法行政作为建设社会主义法治国家的核心内容，已经受到人们的普遍关注。“依法行政”一词，在官方文件和媒体上高频率地出现，正在为人们所认识和接受。然而，了解依法行政的真正内涵的人恐怕还为数不多。依法行政，达到法治社会的目标，究竟离我们还有多远？在这一目标的实现过程中，究竟有哪些主要的障碍需要克服和跨越？这是我们应该认真对待的问题。笔者认为中国人文基础中的几个痼疾是依法行政、实现法治的一大障碍。对此需要加以认真深入的研究，并要付出巨大的努力去加以克服，否则，它将严重阻碍我们依法行政、实现法治的进程。

一、依法行政的概念及其植根的人文基础

    依法行政，是我国多数行政法学者概括出的我国行政法的基本原则之一。对依法行政概念较有代表性、较为完整的表述是：“依法行政就是行政机关依法行使行政权力，或者说，行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须由法律授权，并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准。……依法行政大致包括以下几项原则：㈠职权法定。㈡法律优先。㈢法律保留。㈣依据法律。㈤职权与职责统一。”①

    在国外，很少见到“依法行政”的提法，与之含义相同的则多表述为“行政法治原则”。

    法国由其行政判例所确立的行政法治原则，包含了三项基本内容：⑴行政行为必须有法律依据；⑵行政行为必须符合法律；⑶行政机关必须以自己的行为来保护法律的实施。②

    英国“行政法上的法治原则……在英国，法治表示下述几个涵义：㈠政府的一切活动必须遵守法律。……　㈡法治原则不局限于合法性原则，还要求法律必须符合一定的标准，具备一定的内容。……　㈢法治原则表示法律的保护平等。……　㈣法治原则表示法律在政府和公民之间无所偏袒。……”。③

    “法治是美国行政制度的一个基本要求。……法治原则，美国一般称为法律最高原则。……它的意义只表示政府的权力来源于法律……法律独立于政府之外，政府权力受法律的限制。”④

    从以上各国的情况看，依法行政与法治是密不可分的，就我国而言，大家一致的共识也认为法治的核心内容是依法行政。

    法治的内涵是指“法律之治”而非“以法来治”。

    依法行政的深层次内涵：不是强调政府要维护和执行法律，而是说政府本身要服从法律。也就是说，要实现法治，首先就要限制政府的权力，使政府成为法律实施的工具，而不是政府把法律当作工具。只有使法治的这一深刻内涵为广大的民众所接受，并深入人心，我们才具备了实现法治的群众基础。

    那么，依法行政（或者说法治）应具备的人文基础是什么呢？在西方国家，法治的思想至少已有了几百年甚至上千年的历史了。“法律独立于政府之外，政府权力受法律的限制，这个思想在西方社会中历史悠久。古代希腊罗马时代，自然法思想是限制政府权力的理论。”⑤  可见，在一千年前的古希腊罗马时代，就已经产生了限制政府权力，政府也要依法行事的思想和理论基础。西方资本主义国家在其历史发展中，多数长期受到自然法思想的影响，为其现代法治思想的建立和发展打下了坚实的基础。在英国除了受自然法的影响之外，还有其传统的普通法的良好基础。普通法不是政府制定的法律，是独立于政府而且限制政府的法律。这就更有助于树立法律和司法的权威。到十九世纪以后，自然法思想虽然失去了支配力量，但政府权力必须受法的限制，这种思想已经牢固树立，法律和法院的权威地位已经牢不可破。在美国，自然法思想也是美国独立时期的指导思想。这种思想体现在，它认为人类生来就有某些固有的权利，这些权利限制政府权力的行使。固有权利的思想后来成为美国宪法中的基本权利，构成了美国法治原则的一个重要因素。

    由此我们可以看出，法治社会的人文基础，首先是必须有一个为公众所普遍接受的理念——政府权力要受法的限制。这就是说社会的秩序依赖于法，而不是依赖于政府或政府领导人的“仁政”。这种法治思想是至关重要的思想基础。除此之外，另外两个人文因素也是现代法治社会不可或缺的基石，即：树立一个社会正义的权威——公正的法院，它直接决定着人们对社会正义的信念；文化素养，特别是法律文化素养。

二、中国人文基础与依法行政理念的冲突

    我们认真研究一下我国的人文基础，便会发现有一些为中国人所特有的人文特征，这些 特征与西方国家有着极大的差别，其产生与发展，有着深刻的社会和历史根源。而其中某些特征与中国的人治社会的根深蒂固有着千丝万缕、密不可分的联系，以至于当今时代仍然作为一种社会痼疾，阻碍着法治的进程，它主要表现在以下几个方面。

    1、儒家思想的影响

    儒家思想在中国流传了两千余年， 它在中国的思想领域直至今日仍然据有着重要的地位。儒家思想的核心内容是“仁”、“礼”和“中庸之道”。其在政治领域的思想实质即为——“仁政”。儒家思想是建立在仁义道德的基础之上的，它总是认为统治者都是仁人君子，期待着他们对人民施以“仁政”。林语堂先生指出：“中国人不接受法制，总是喜欢‘仁政’，因为它更符合个人利益，更灵活，更人道。这是一个很大胆的设想，认为中国有足够的仁人君子去统治这个国家！”⑥“儒家思想假定每个统治者都是仁人君子，从而把他当作绅士对待；法家则假定每个统治者是无赖、骗子或窃贼，所以在政治体系中采取种种措施防止他将不正当的企图付诸实施。”⑦

    虽然现在我们已经看到了法治的曙光，提出了依法治国的构想，乃至已经把“依法治国”和“实行法治”写进了宪法，但不幸的是，我们依然没有摆脱儒家“仁政”思想的阴影，依然在道德问题上高谈阔论。这是与法治的精神背道而驰的。林语堂先生早在六十多年前就已精辟而尖锐的说道：“笔者坚信，如果我们能够早一天停止谈论人民的道德改革，中国就有可能早一天出现一个廉洁的政府。这么些人坚持认为道德改革是解决政治腐败的方法，这个事实本身就是他们幼稚的思维方式的标志。表明他们没有能力把政治问题作为政治问题来处理。他们应该看到我们在过去的两千多年中，一直在重复着那些道德上的陈词滥调，却没有能够改善国家的道德状况，以产生一个稍微廉洁、稍微美好的政府。他们应该看到，如果道德教化还有一点点用处，那么中国今天就应该是一个圣人与天使的乐园了。”⑧

    假如我们不彻底摆脱儒家思想的影响，依然对“仁政”和道德教化抱有幻想的话，那么，要真正走上法治之路，恐怕还需要相当漫长的时间。

    2、中国人的性格特征

    林语堂先生在其世界著名的代表作《中国人》中精辟地概括和分析了中国人的性格特征。他认为中华民族的性格特点为：⑴稳健⑵单纯⑶酷爱自然⑷忍耐⑸消极避世⑹超脱老滑⑺多生多育⑻勤劳⑼节俭⑽热爱家庭生活⑾和平主义⑿知足常乐⒀幽默滑稽⒁因循守旧⒂耽于声色⑨。 其中“忍耐”、“消极避世”、“超脱老滑”、“和平主义”、“知足常乐”、和“因循守旧”等性格特征都与法治精神凿枘不入。以致于林先生一再批评和指责中国人的这些劣根性格：“遇事忍耐为中国人的崇高品德，……。然而这种品质走得太远，以致成了中国人的恶习：中国人已经容忍了许多西方人从来不能容忍的暴政、动荡不安和腐败的统治，他们似乎认为这些也是自然法则的组成部分。”⑩  在谈到消极避世时，林先生说：“消极避世并非一种崇高的道德，而是一种在没有法律保护下的不可忽视的处世态度。它是自卫的一种方式，我们培育这种品质，正如乌龟培育自己的甲壳一样。”⑾对此有无方法治疗这种明哲保身的痼疾呢？“根治的方法似乎很简单，只要给民权以宪法保障即可，然而仍旧没有人看到这点的深远意义。没有人渴望获得这种保障、没有人真心地要求这种保障。”⑿ 至今仍然超脱老滑的中国人，依旧不改那“大事化小，小事化了”的麻木心态，“大事化小，小事化了。在这个原则下，中国的人与人之间的所有裂痕都得以弥补，所有的计划都得以调整，所有的改革方案都被打了折扣，直至有了和平，每人碗中都有了饭吃。”⒀

    中国人对于法往往持一种奴性守法的态度，从不愿积极地主张自己的权利，即使权利受到侵害时，也常常“以和为贵”。这种传统观念根深蒂固，其影响力简直令人难以置信。甚至于受过良好的法律教育的人，在权利受到侵害时也不愿意轻易地去打官司。中国人的这种顽劣性格与法治的精神背道而驰，法治精神在这种社会环境中便犹如性能良好的跑车坠入了泥淖之中，只能艰难地爬行。由此我想到了《秋菊打官司》的电影故事，中国人太需要多一些秋菊似的人物了。我国需要有这样一大批的“秋菊”们以倔强、顽强的性格去向政府讨个说法，唯有如此，才能撑起法治大厦的基础。

    3、中国的文化基础

    文化基础对现代法治而言，也是极为重要的基础因素，尤其是民族的整体文化素质，将对法治的进程起到重要的制约作用。中国近几十年来尽管文化素质有了明显的提高，但就民族的整体文化素质而言，仍然处于较为落后的状况，尤其是法律文化素养的严重匮乏，势必将对中国的法治建设产生极大的影响。我们以对“依法治国”一词的理解为例，就能明显看出文化素质对法治进程的制约与影响。自从依法治国写入我国宪法以来，依法治国逐渐为人们接受和熟悉。然而，不知何时由依法治国演绎出了一连串的所谓“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”……，但岂不知如此演绎下去，最终得出的结论无疑是要“依法治人”，这岂不是又把法律当成了工具，转回了“人治”的老路上去了？也许提出这种演绎之说的人们的动机是好的，却由于文化基础，特别是法律文化基础太差，以至于搞出了这种南辕北辙、令人啼笑皆非的推论。除此之外，中国广大农村以及西部欠发达地区的文化基础与城市和发达地区悬殊过大，文化的落后将严重制约和阻碍着法治的进程，这是勿庸置疑的。

    4、封建宗法思想的影响

    中国封建宗法思想历史悠久、根深蒂固，数千年来对中国社会的各个方面都产生着巨大的影响。所谓宗法思想就是以血缘关系为基础而对族人的管辖与处置的制度。血缘宗族关系在中国历史上长期占有重要的地位，甚至发展成为基层政权的基础和维护封建统治的工具，以至后来这种宗法制度沿袭的变种产生了所谓的“裙带关系”和“关系学”。现在宗族势力尽管已在多数地区消声匿迹，然而在农村和一些偏僻地区仍然是社会上不可轻视的势力群体。更为严重和可怕是，由宗法关系衍生出的“裙带关系”、“关系学”在社会上泛滥成灾，人们在遇到问题时，首先想到的不是靠政府、靠法律，而是找关系，无论事大、事小，也无论是一般性的问题还是涉及法律的原则性问题，都要去找人疏通“关节”，甚至把打官司都搞成了“打关系”。盘根错节、错综复杂的关系网，是我国社会上一大奇特现象，是社会的一个痼疾，它势必成为法治的一个最大障碍，羁绊着依法治国、依法行政的进程，这个覆盖着中国整个社会的关系网，具有一种神奇的力量，它能将一切原则和法律规则化为乌有，有了“关系”就几乎没有什么办不成的事。

    以上这些人文基础的重大缺陷，严重阻碍着我们实现法治目标的进程，如不采取切实有效的措施加以克服，所谓依法行政就只能是停留在口头上的空谈，法治也只会成为一个可望而不可及的海市蜃楼。

三、人文缺陷的克服与依法行政观念的树立

    首先，必须看到，一个民族人文缺陷的克服，必定是需要经历一个漫长的过程的，它需要全社会通过一代人甚至于 几代人的努力，才能收到明显的成效。然而，依法行政对于我们来说，又是一个迫在眉睫、必须付诸实施且又要尽快见到成效的工作。如何克服本民族的人文缺陷，来适应依法行政的需求，将是一个重大而又要付出艰苦努力的课题。笔者认为以下几个方面是我们必须着力抓好和解决的问题。

    （一）更新观念

    我们必须大力弘扬法治思想，抛弃儒家所谓“仁义道德”的说教，使人们逐渐从儒家思想的阴影中走出来，接受现代法治的新理念。这方面至关重要的工作就是向老百姓宣传和灌输现代法治的基本思想，逐步消除人治思想的影响。  

    实现法治的首要前提就是法治观念，可以说，社会的法治状况首先取决于公民的法治观念。因为法律与公民的基本权利和其所有的切身利益联系的是如此紧密，在一个国家，如果公民的法治观念很差，仅靠法律专家、学者和职业法律工作者去实现法治，是不可想象的。卢梭有一句名言：“法律不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是刻在公民的内心里。”因此，我们必须在向公民普及现代法治观念上下大功夫。这里特别需要强调的是，首先必须对领导干部和新闻工作者进行普及现代法治思想的教育，这两个阶层的法治意识将对公众具有极大的影响力。

    （二）树立社会公众对法律的信仰

    一个缺乏公众对法律信仰的社会，是不可能成为法治社会的。我们必须在全社会树立起一个公众的法律权威形象，而它只能是——法院。美国著名法学家德沃金说：“法院是法律帝国的首都”，⒁  法律的权威性集中体现于法院的地位和作用。而我国长期以来，法院的宪法地位得不到落实和保障，政府对于法院的掣肘和干预，是非常直接和简便的，在这种体制下，让法院来监督政府依法行政，无疑是困难重重的。再加上司法腐败、法官整体素质不高、裁判不公等多种因素的影响，致使社会公众对于法院的公正性和权威性不能产生高度的认同。这种局面如果持续下去的话，在一个没有司法权威的社会里，要想实现法治，那无异于痴人说梦。因此，我们必须痛下决心，采取各种必要的措施，力求在尽可能短的时间内彻底改变目前的状况，塑造法院的司法权威。唯有如此，才能树立起法律和司法的绝对权威，法院才能切实履行监督政府依法行政的职能，公众也才会对法律产生信任感，在此基础上才能实现法治。

    由于人们对法治的巨大热情，是以对法律的信任为前提的，法律的力量在很大程度上依赖于公众的信任，如果没有人们对法院的信任，对法律制度的信任，就不会有对法治的热情，也不会把法律看作至高无上的神圣的东西去尊崇，从而也就不可能形成一个法治的社会。

    （三）改革与法治目标不相适应的体制和制度

    目前，我国的政治体制和社会制度中，尚有诸多与实现法治社会目标极不适应，甚至严重阻碍法治进程的地方。如国家权力的分配与制约机制不合理，违宪审查制度的缺位，法院的宪法地位得不到落实，法院管理体制存在重大缺陷，政府的权力过于强大而缺乏有效的制约等等。在这样的体制和制度下，政府的行政立法可以当然地成为司法机关审理案件的依据，政府又可以通过其手中的政治、财政大权来影响和干预法院的审判工作。法院在行政诉讼中行使司法审查权时，必然是顾虑重重、畏首畏尾。在这样的司法环境中，所谓的“依法行政”在很大程度上只能依赖于政府的自觉了。然而，政府的自觉能有多大的可信度呢？林语堂先生六十多年前就已看到：“任何一个有点头脑、有点历史常识的学生都会看到依靠所谓道德的力量，用孔子的方式建立起来的政府总是世界历史上最腐败的政府之一。原因之一并不是因为中国的官员们比西方官员更堕落。一个简单而无情的事实是，如果你把这些官员当作正人君子，十分之九的人会成为无赖、骗子或窃贼。然而，如果你把他们当做无赖、骗子或窃贼，用监狱相威胁，正如西方人做的那样，只有不到十分之一的人变为无赖、骗子或窃贼，十分之九的人成功地使老百姓相信他们是仁人君子。结果你至少得到了一个表面上廉洁的政府 。”⒂  这就是道德力量与制度力量的巨大差别。因此，政府的依法行政要靠强有力的监督制约机制去约束，而不是靠提高政府工作人员的道德水准来实现的。

    （四）提高全体公民的文化素养

    民族的整体文化素养对于社会文明程度起着至关重要的决定性作用，尤其是在上层建筑领域中处于最高层次的法律制度，更与公民的整体文化素养密切相关。欧内斯特·比埃里认为，民主、自由和法治的“先决条件是必须有受过教育的人，而不是毛坯状态的人，也就是经过培养而超越了作为纯粹生物存在的个人。只有在满足进化了的人这一先决条件之后才能将个人的概念加以抽象，赋予他以相对于集体组织的某些权利。……因此，实现政治自由最大危险不在于宪法不完备或者法律有缺陷，而在于公民的漠不关心。”⒃  现代法治则更是以国民的高素质为基础的，特别是法律文化的素养。要实现法治的目标，我们首先就要开展一次全社会性的法律文化启蒙，以更新人们的法治观念，唤起社会公众对自由、平等、秩序以及法治的憧憬和期待，从而培养人们健全的法治心态。法律文化的启蒙主要通过三种途径和方式来实现：（1）公众媒体传播模式。如新闻、文学艺术作品、报刊、书籍等。（2）学校传授模式。它并非仅指法律院系的专门性高层次教育，也包括普及性的法律知识教育。（3）法律议案交付全民讨论乃至全民公决。这种讨论与公决不仅能够提高公民的法律文化素养，更重要的是，它是公众直接参与法治进程的重要方式，有助于树立法律在公众中的权威，促进公民自觉地遵守法律和捍卫法律的尊严。

注：①《行政法学新论》 应松年主编   中国方正出版社  1998年版   第42——49页

    ②《法国行政法》 王名扬著  中国政法大学出版社  1989年版  第196——198页

    ③《英国行政法》 王名扬著  中国政法大学出版社  1987年版  第10——11页

    ④《美国行政法》 王名扬著  中国法制出版社  1995年版  第110——112页

    ⑤《美国行政法》 王名扬著  中国法制出版社  1995年版  第 112——113页

    ⑥《中国人》 林语堂著  学林出版社  1994年12月版  第122页

    ⑦ 同上   第211页

    ⑧ 同上   第210页

    ⑨ 同上   第56页

    ⑩ 同上   第59页

    ⑾ 同上   第62页

    ⑿ 同上   第63页

    ⒀ 同上   第69页

    ⒁ Ronald Dworkin : Law's Empire.  P.407  1986年版

    ⒂ 同⑥   第214页

    ⒃ 转引自《欧洲文明》  克洛德·德尔马著   上海人民出版社会   1988年版   第121页