我国有一些企事业单位，尽管并非行政机关，然而却行使一定范围内的行政管理职权。这有点类似于英国的公法人和法国的公务法人。在我国由于“公”字的含义较广，所有的国有和集体单位都可以称为“公法人”，而我们这里所要研究的是行使一定范围内行政管理职权的企事业单位，它们所管理的方面几乎都涉及社会公共利益，如铁路、邮电、供电、烟草专卖等，为了有别于不行使行政职权的其他企事业单位，故我们不采用“公法人”的说法，姑且将其称为“公益组织”。本文所要探讨的就是公益组织在行政诉讼中的法律地位及其行政行为的可诉性。

    一、立法与实践中的矛盾冲突

    根据我国《行政诉讼法》第二条、第二十五条的规定，行政诉讼中的被告只能是国家行政机关或者法律、法规授权的组织。当然，从理讼上讲，也只有国家行政机关或者法律、法规授权的组织，才能行使行政职权。然而，在我国目前行政管理法律、法规尚不健全，行政组织和行政职权尚不完全规范的情况下，一些涉及社会公共利益的事业单位行使行政职权的现象大量存在。归纳起来，公益组织行使行政职权的情况大致有以下几种：

    1、法律、法规直接授权。例如：《中华人民共和国铁路法》第三条第二款规定：“国家铁路运输企业行使法律、法规授予的行政管理职能。”国务院发布的《铁路运输安全保护条例》第十第、第二十四条又分别规定了铁路运输企业有权对旅客携带物品进行检查，对查出的危险品有权予以没收，还可并处罚款等。

    2、规章授权。如：建设部、公安部联合发布的《城市燃气安全管理规定》第三十八条、第三十九条分别规定了城市燃气生产、储存、输配、经营单位对违反该规定的行为有权加以制止、限期拆除违章设施、责令赔偿或恢复原状，甚至采取暂停供气的措施。第四十条又规定了当事人不服处罚的，可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院起诉。再如《全国供用电规则》和能源部能源农电（1989）1286号文件，分别授予供电局（企业）和乡电管站一定的电力管理职能。

    3、行政机关依法授权。如：《中华人民共和国邮政法实施细则》第三条规定，市、县邮电局是全民所有制的公用企业，经邮电管理局授权管理本地区的邮政工作。第五十六条、第五十七条又分别规定了经邮电管理局授权的单位有罚款、没收等行政职权。

    4、规章以下的规范性文件授权或者行政机关无法律依据授权企事业行政行政职权。这种现象在司法实践中也屡见不鲜。

    5、企事业单位擅自行使行政职权。

    除上述五种外，还有一种特殊情况，就是随着我国政治体制改革的发展，国务院原属的一些行政机关改为行政性公司，即所谓的“翻牌公司”。在改为企业法人后，仍享有一定的行政管理职能。典型的如：国家烟草专卖局已改为中国烟草总公司，成为企业法人，该行业的下属各级烟草专卖局也“翻牌”成为烟草公司，但它们均在本行业主管范围内行使一定的行政管理职权。

    上述种种公益组织均在一定范围内行使着行政管理职能，它们在行使职权时，所作出的是否属于具体行政行为，是否具有可诉性，它们在行政诉讼中处于何种法律地位等问题，在理论界和司法界都产生了诸多争议。现行立法与实践的矛盾冲突，使我们不得不对此在理论上进行深入的研究，并在立法上迅速加以解决。

    二、公益组织的概念及其法律地位

    要给公益组织下一个确切的定义是十分困难的，许多国家都有这样的组织，却都没有一个权威的确切的定义，甚至在世界公认的权威法律辞典《牛津法律大辞典》中也没有它的踪迹。我国在这方面的理论研究几乎还处于空白状态，立法与实践中的状况又十分混乱，更难以说清它严谨的概念和涵义。在此，笔者力图勾勒出公益组织的实质性内涵。所谓公益组织，是指除国家行政机关外，依法行使一定范围内涉及社会公共利益的行政管理职权的企事业单位或组织。根据我国目前实际状况综合分析，公益组织一般具有以下几个共同的特征：（1）具有行业垄断性。社会公益组织一般设置于铁路、公路、邮电、供电、供水、供气、烟草专卖等行业，这些行业一般由国家垄断经营。这一特征也是决公益组织行使行政职能的重要基础。（2）是经营和服务性单位。公益组织是企事业法人，不是行政机关，不在各级人民政府的编制序列。（3）在本行业范围内行使一定的行政管理职能。公益组织依法取得行政管理权，即具有行政主体资格，它行使行政职权的行为，受行政法的调整。（4）不具有行政立法权。公益组织一般只能作出具体行政行为，而不象国家行政机关那样具有行政立法权，它不能实施抽象行政行为。

    我国公益组织的法律地位，可分为一般权力情况下的法律地位和特别权力情况下的法律地位。

    一般权力情况下的法律地位比较简单，在一般权力关系中，公益组织以企事业法人的名义从事活动，与公民、法人和其他组织一样，法律地位平等，受民事法律规范的调整和约束。

    在特别权力情况下，公益组织即以行政管理者的身份出现，其法律地位与公民、法人和其他组织不平等，其行为受行政法律规范的调整和约束由于我国目前对这方面理论研究不够，立法与实践中的情况又十分混乱，所以在不同情况下确定某一公益组织的法律地位，显得十分复杂。笔者经过分析归纳，认为公益组织在行政法律关系中的地位可分以下几情况：1、行政性公司。它们是国家政治体制改革的产物，有的由行政机关“翻牌”成为公司，有的则“两块牌子，一套人马”。它们的转变仅仅是因为紧缩行政编制，而实际的行政职能除不再拥有行政立法权外，其他职能基本未变。因此，笔者认为，行政性公司应视同行政机关，既具有行政主体资格，也可因职权行为而成为行政诉讼中的被告。

    2、法律、法规授权的组织。由于法律中对其法律地位已明确规定，它既有行政主体资格又可作为行政诉讼中的被告，故不再详述。

    3、行政机关依法授权的公益组织。笔者认为，由于我国在行政授权与行政委托的理论研究方面尚不深入，造成了人们在认识上乃至立法上的误解。根据笔者的观点，行政机关向公益组织的“授权”，即使有法律依据，也只能视为委托，而不是真正的授权。因为授权只能发生于行政机关之间，由上级行政机关向下级行政机关授权。而对于非行政机关授予行政职权，只能由法律、法规直接授权。鉴于此，建议将《中华人民共和国邮政法实施细则》等法规中此类的“授权”条款改为委托。因受托人不具有独立的法律地位，它应当以委托人的名义行使职权，所以在行政诉讼中接受“授权”（实为委托）的公益组织不具备行政诉讼主体资格，而应由作出“授权”行为的行政机关作为被告。

    4、规章授权的公益组织。根据我国法律规定和实际情况，规章授权的组织可以成为行政执法的主体，在行政管理领域应当确认规章授权组织的行政主体资格的法律地位。然而，规章授权的组织在行政诉讼中却不具备行政诉讼的主体资格。因为行政诉讼法规定，只有法律、法规授权的组织才具备行政诉讼的主体资格，并不包括规章授权的组织，法律的严密规定不容任意扩大。行政执法主体与行政诉讼主体是两个不同的概念，能够行使行政职权的主体并不一定就是行政诉讼中的被告。那么，如何解决规章授权组织既行使行政职权又不能作为被告的矛盾呢？笔者认为，可以根据实际情况确认被授权组织的行业主管行政机或者成立该组织的行政机关作为被告。

    5、规章以下的规范性文件或者行政机关无法律依据而授权的公益组织。根据我国法律规定，规章以下的规范性文件或者行政机关没有法律依据时，均不得授权他人行使行政职权。这类被授权的公益组织，既没有行政执法主体资格，又不具备行政诉讼主体资格。它行使行政职权时，在行政诉讼中可以确认制定规范性文件的行政机关或者作出授权行为的行政机关为被告。

    三、对公益组织行政行为可诉性的分析

    目前，无论在理论界还是司法界，对某些公益组织行使职权的行为究竟是否属行政行为，是否具有可诉性，还存在着较多的争议，在司法实践中有许多地方将这类案件作为民事案件受理。笔者认为，公益组织行使行政管理职权的行为是具体行政行为，对这种行为不服的应当通过行政诉讼的途径解决。其下由如下：

    第一，从法律的基本原理上看。有权力必有救济与监督，这是法律的基本原理之一。公益组织在一定的范围内行使行政权力，这种权力在本质上属于国家的行政管理职权，而不是民事法律关系中的权利。行政诉讼制度建立的目的就在于对行政权力进行监督制约，对行政权力实施的对象给予救济和保护。因此，将它纳入行政诉讼的范畴上，符合法的基本原理和行政诉讼的立法目的。

    第二，从公益组织的性质上看。公益组织尽管不是法定的行政机关，不在政府的编制序列。但是，有的公益组织原本就是行政机关，在因机构改革而转变性质后，其行政管理职能仍然保留；有的系法律、法规直接授权；还有的是规章或行政机关授权。不论其行政职权的来源如何，它们都具有行政机关的性质和职能，都具有行政执法者的主体资格和法律地位。就这一方面而言，其性质与行政机关并无差别。

    第三，从公益组织职权行为的性质上看。（1）前面已经谈到公益组织一般具有行业垄断的特性，这一特性决定了它不仅从事经营服务性活动，而且在本行业范围内行使一定的行政管理职能，其职权行为的本质属性就是在行政管理活动中行使行政职权，符合具体行政行为的基本特征。（2）公益组织一般不具有行政立法权，不实施抽象行政行为，它的职权行为都是针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项而作出。（3）公益组织的职权不需经双方同意即可单方作出，如停止供电、停止供气等强制措施和罚款等处罚行为。

    从以上分析可以看出，公益组织的职权行为无论从各方面而言，都符合具体行政行为的特征，它与公民、法人和其他组织处于不平等的法律地位，二者之间是行政管理者与行政管理相对人的关系，属于行政法调整的范畴。因此，对公益组织所作出的职权行为不服的，应当通过行政诉讼的途径来加以解决。

    除此之外，还有两个问题需作更进一步的说明和探讨。

    第一，公益组织的具体行政行为一般以两种形式出现，一是行政管理行为，二是行政合同行为。行政管理行为的性质和救济途径，已经比较明确，无需过多赘述。而关于公益组织与相对人所订立的合同，究竟是何性质，采取何种救济途径，仍存在较大争议。因我们目前对行政合同的研究还十分肤浅，对此在立法上又没有明确的规定。所以司法实践中一般还是将其作为民事合同对待。笔者认为，根据有关的法律规定，公益组织在其职权范围内与相对人订立的合同，不同于一般的民事合同。在相关的法律、法规、规章中都规定了特殊的条款，如有的规定公益组织有单方解除合同权，还有的规定相对人违反合同时，公益组织有制裁权，这都体现出行政职权的特性。因而，其性质应当属于行政合同。因行政合同而引起的纠纷也应通过行政诉讼途径予以解决。当然，这一问题还要通过立法或司法解释作出明确的规定。第二，公益组织在没有法律、法规、规章等规范文件和行政机关授权的情况下，擅自行使行政职权，实质上属违宪行为。但我国又没有宪法诉讼。这种情况下，公益组织在行政法律关系和行政诉讼法律关系中均没有其法律地位，故这类问题难以得到司法救济。笔者认为，可以通过立法的完善来加以解决，如在行政法律、法规中规定，公民、法人或其他组织擅自行使该法的行政管理职权的，被侵权人有权要求行使该职权的行政主体予以处理和处罚，若该行政主体不予处理，则被侵权人可以诉该行政主体拒不履行法定职责，从而使这类问题得以解决。

    总而言之，我国从立法上建立和完善公益组织制度，确认其在行政法律关系中的法律地位，不仅有益于体制改革的发展，进一步规范行政组织和行政行为，而且有利于切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，加强权力监督制约机制，促进行政诉讼制度的进一步发展和完善。

注：发表于《调查与研究》第二十五期    河南省高级人民法院编

    发表于1997年第2期《行政法学研究》 1998年2月 被收入《中国改革发展文库》