我国《行政诉讼法》第5条确立了行政诉讼的合法性审查原则，第54条中又规定了人民法院一般情况下对行政案件的判决形式只采取维持、撤销、部分撤销或判令被告重新作出具体行政行为或判令被告限期履行法定职责等几种形式。只有两种情况例外，一是行政处罚显失公正的，可以判决变更；二是行政侵权案件可以判令被告赔偿。这就是说在行政诉讼中人民法院的审判权是不完整的，一般情况下并不直接判决确认行政实体权利义务关系，不象民事、刑事案件那样行使完全的审判权。这样立法的主要原因是考虑正确适当地处理司法权与行政权的关系。然而，近几年来随着行政法理论研究的迅速崛起和司法实践的探索，这种立法的局限性和弊端已显得日益突出，使我们不得不对行政诉讼中人民法院如何行使审判权问题，进行深入的研究，并在立法上加以修改和完善。

    笔者认为，行政诉讼当然仍应坚持合法性审查的原则，但在此原则基础上，还有诸多情况下应当允许人民法院行使完整的审判权。在此，笔者借用“完全管辖权”一词来表达完整审判权的涵义。“完全管辖权”一词纯系“舶来品”，在我国所有的权威性法学辞典中都难觅它的踪迹，为便于阐明本文准确的涵义，故我们使用“完全管辖权”的说法。

    完全管辖权源于法国行政诉讼中的完全管辖权之诉，它是“指行政法官可以行使全部审判权力的诉讼，可以撤销、变更行政机关的决定，也可以判决行政主体负赔偿责任，可以审判行政面关的单方面行为、双方面行为、法律的行为和事实的行为。要这种诉讼中，行政法官的权力近似普通法院法官的权力”。①具体到我国而言，完全管辖权就是人民法院在审理某些行政案件中，在对具体行政行为进行合法性审查的基础上，可以象民事案件那样行使完整的审判权，可以审理全部案件事实，直接判决确认当事人之间的实体权利义务关系。下面对我国在行政诉讼中授予人民法院完全管辖权的必要性及所适用的情况进行分析探讨。

一、授予人民法院完全管辖权的必要性和意义

    在行政审判中授予人民法院一定范围内的完全管辖权是十分必要的，它既有充分的理论根据，又具有重要的社会实际效益与价值。

    1、有权力必有监督与制约，这是现代文明法治社会公认的基本原理。行政诉讼制度建立的理论基础之一说是以司法权监督制约行政权。而作为法律制度上的监督与制约，则不能只是形式的、一般性的，必须是有效的、强有力的监督与制约。如果司法监督不通用起到有效的、强有力的作用，那么这种所谓的监督将苍白无力、形同虚设。就目前的状况而言，行政权力被滥用的现象屡见不鲜，更为严重的是，有的行政机关无视法律和人民法院的权威与尊严，违反《行政诉讼法》第55条的规定，在被判决重新作出具体行政行为后，又以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行政行为。在目前未授予人民法院完全管辖权的情况下，只能是撤了再裁，裁了又诉，诉了又撤。毫无疑问，这严重损害了国家法律、人民法院的权威与尊严。南斯拉夫行政诉讼法中对类似情况就明文规定了法院可以行使完全管辖权。②国外的立法经验给我们一有益的启示：在特定情况下授予人民法院完全管辖权是十分必要的，它是行政诉讼中体现权力监督制约机制的强有力的手段，对维护国家法律的尊严具有重要意义。

    2、授予人民法院完全管辖权，是行政权与司法权合理配置，体现司法终裁权的必肴要求。笔者认为，我国在行政诉讼立法时，因这方面的理论研究尚不深入，又缺乏实践经验的积累，立法时又过多地担心司法权会逾越行政权，因而立法中在行政权与司法权尖系配置方面，出理了两个较大失误：

    其一，是关于行政裁决的问题。行政裁决是特指行政主体依照法律授权居间解决平等主体间的民事、经济纠纷的行为。《行政诉讼法》中对行政裁决的案件未授予人民法院付印全的管辖权，而是象对其他具体行政行为一样仅审查其合法性。对这类案件究竟应否授予人民法院完全管辖权呢？要弄清这一问题，必须认识到行政裁决具有三个不同于其他具体行政行为的基本特性：1、它所解决的是平等主体间的民事、经济纠纷，这从本质上而言属于司法权的范畴，并不是行政权的范畴。法律授权行政机关解决这类纠纷的目的在于，行政程序便捷、迅速，有利于及时化解矛盾，维护社会安定，减轻法院的负担。然而，对行政机关的授权只能理解为增设了一种解决纠纷的途径，而绝不意味着剥夺了人民法院本身所固有的职权。因而，对行政裁决案件必须坚持司法最终裁决的原则，由人民法院行使完全的管辖权。2、这类诉讼存在着三方关系，即行政机关与两方当事人之间的双重行政关系以及原争议双方当事人之间的民事关系。只要当事人一方起诉，既表明他不服行政裁决，又表明他与对方当事人存在争议。为避免讼累，提高效率，及时保护当事人的合法权益，就应予以一次性解决。可以以行政附带民事的方法，既审查行政裁决的合法性，又对原争议双方的民事权利义务关系作出裁判。3、行政裁决尽管也是具体行政行为，但其具体内容却涉及合法性的因素少，涉及合理性的因素多，并且要运用民事、经济的法律规范和原理来解决。从总体上看，行政机关处理这类案件的能力、经验和水平还远远比不上人民法院。在目前人民法院没有完全管辖权的情况下，往往会出现行政裁决在合法性上没有问题，处理内容却明显不合理。对此，人民法院束手无策，只得予以维持，致使案件处理结果与法律所追求的公正精神背道而驰。

    其二，是行政合同和行政补偿问题。行政合同案件目前法律尚无明确规定作为行政案件受理，但理论界一般认为应作为行政案件，司法实践中也有的已将其作为行政案件进行审理。行政补偿案件尽管最高人民法院的司法解释已明确规定为行政案件，但也未明确人民法院有完全管辖权。这两类案件和行政赔偿案件一样，具有一个共同的基本特性：行政机关既是行政执法主体，同时又是案件的一方当事人。如果这类案件只进行合法性审查，不授予人民法院完全管辖权，那么撤销行政决定后，仍要由行政机关自己处理。这显然违背了“任何人不得为自己案件法官”的原理。

    因此，对某些特定的行政案件授予人民法院完全管辖权，才能实现在行政诉讼中行政权与司法权的合理配置，体现司法终裁权的精神，有效地保障司法权对行政权的监督和制约。

    3、授予人民法院完全管辖权，可以减少讼累，提高办案效率，以利于及时、有效地保护当事人的合法权益。我国行政诉讼的立法现状，人民法院只能对行政处罚显失公正和行政赔偿案件行使完全管辖权，其他行政案件则只能审查具体行政行为的合法性，判决方式和内容受到严格限制。在司法实践中造成讼累、难以有效的保护当事人的合法权益的现象，已屡见不鲜。严重损害了法律的权威，成为行政诉讼发展的一大障碍。对这一问题从立法上加以修改和完善已成为一项迫在眉睫的任务。

二、完全管辖权的适用范围

    从多数国家的立法状况看，都有逐步扩大法院在行政诉讼中完全管辖权的适用范围的趋势。各国立法通例，对行政赔偿、行政补偿和行政合同案件，一般均由法院行使完全的管辖权。还有的国家对其适用范围另有特殊规定。如：美国的“重新审理”，它是指法院完全不顾行政机关的意见，由法院独立地对事实问题作出裁定。重新审理适用于三种情况：（1）行政机关的行为属于司法性质的裁判，而行政机关对事实裁定的程序不适当。（2）在非司法性行为的执行程序中，出现行政程序中没有遇到的问题。（3）法律规定的重新审理。③再如：法国的完全管辖权之诉所适用的范围是很广的，最典型的是行政合同和行政赔偿诉讼，又称为严格意义的完全管辖权之诉。除此之外，完全管辖权之诉还适用于行政性的选举诉讼、直接税诉讼、命令拆除或修理有倒塌危险的建筑物的诉讼等。④

    目前，我国行政诉讼立法中，人民法院的完全管辖权仅适用于行政处罚显失公正和行政赔偿两种情况。笔者认为，根据法的基本原理，参照国外立法经验，并结合我国司法实践的实际状况，行政诉讼中人民法院行使完全管辖权还应当扩大适用范围。

    在确定人民法院完全管辖权的适用范围时，应当坚持以下四个标准：第一，正确处理司法权与行政权的关系。这就必须坚持合法性审查的原则，对一般情况下的具体行政行为，人民法院仍只能审查其合法性，控制完全管辖权的范围，以防止司法权逾越行政权。第二，保持司法权的固有职能。法律法规授权行政裁决的行为，不能代替和剥夺法院本身的固有职权，凡这类情况，必须坚持司法的终裁权。第三，行政机关不得为自己案件的法官。凡行政机关既是行政管理者，同时又是一方当事人的案件，必须由人民法院行使完全管辖权。第四，当行政机关滥用权力时，应在适当范围内，加强司法监督的力度，授予人民法院一定限度的完全管辖权。依照上述标准，笔者认为，人民法院完全管辖权的适用范围，除行政处罚显失公正和行政赔偿案件外，还应当包括：（1）行政裁决案件。（2）行政合同案件。（3）行政补偿案件。（4）具体行政行为被人民法院撤销后，行政机关又以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行政行为的案件。

三、人民法院完全管辖权的行使

    人民法院在行政诉讼中完全管辖权的行使，涉及到两个方面的内容：一是完全管辖权行使的原则，二是完全管辖权的具体运用。

    （一）完全管辖权行使的原则

    1、从权力行使的目的上，应当体现效率、效能原则。所谓效率原则是指提高办案效率，避免和减少讼累，及时、有效地保护当事人的合法权益。所谓效能原则是指加大司法监督的力度，切实保障人民法院司法监督职能的发挥。

    2、从权力关系上，必须坚持司法终裁的原则。凡属完全管辖权适用范围的案件，人民法院必须行使司法终裁权，切实履行职责，不得再向行政机关推诿。

    3、从审理方式上，对完全管辖权适用范围内的案件，人民法院必须坚持全法性审查与全理性审查相结合的原则。

    4、从裁判结果上，适用司法医自由裁量原则。对完工我全管辖权适用范围内的案件，人民法院审理判决时拥有完全的司法自由裁量权。

    （二）完全管辖权的具体运用

    行政诉讼中人民法院完全管辖权的具体适用，情况比较复杂，总的来说，一般仍应坚持合法性审查的前提，在合法性审查的基础上进行合理性审查，进而行使对案件的完全管辖权。完全管辖权具体适用大体上可分为三大类：第一类是非限制性完全管辖权，它包括行政裁决案件、行政合同案件、行政赔偿案件和行政补偿案件。因这类纠纷本身即属于司法权解决的范畴，所以人民法院行使完全管辖权时，可象审理民事案由件那样，不受限制。第二类是限制性完全管辖权，它是指行政处罚显失公正的案件。对这类案件并不能象审理民事案件那样，裁判权仍受到一定程度的限制，故并非严格意义上的完全管辖权。第三类是特殊情况下的完全管辖权，它是指具体行政行为被人民法院子撤销后，行政机关又以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行政行为的案件。

    上述三类案件，每一种情况下完全管辖权的具体适用又各有特色，下面逐一分述：

    1、行政裁决案件。以行政附带民事的形式进诉讼，在审查行政裁决合法性的前提下，首先对行政裁决的合法性作裁判，进而象审理民事案件一样，适用民事的实体法和程序法，具体解决当事人之间的民事争议。人民法院查明民事部分的事实和法律关系，可以进行调解，也允许当事人自行和解，充分行使对案件的完全管辖权。

    2、行政全同案件。首先应当审查行政合同的合法性以及行政机关在合同履行中行使职权的合法性。对案件的审理首先应用有关行政合同的特殊原则和规定，对尚无法律规定的部分，可以依照合同约定或参照民事法律的有关规定。对行政合同案件的审理，除法律有特殊的规定外，人民法院也可以进行调解，允许自行和解。人民法院可以判决履行合同或解除合同，也可判决当事人履行一定义务或给予对方赔偿或者补偿。

    3、行政赔偿案件。适用《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的有关规定，人民法院依照法定程序进行审理，可以进行调解，可以适用法定的各种判决形式，充分行使完全管辖权。

    4、行政补偿案件。首先审查行政补偿决定的合法性，在对行政补偿决定合法性作出裁判的基础上，进而对补偿的内容和数额等情况进行全面审理，有法律规定的依照法律规定，尚没有法律规定的部分，可参照民事裁判的形式，行使对案件的完全管辖权。

    5、行政处罚显失公正的案件。因这类案件直接涉及到行政权与司法权划分这一敏感的区域，故人民法院的完全管辖权仍受到较大的限制。根据笔者对《行政诉讼法》第54条第（4）项的理解，笔者认为，只有在行政机关认定事实清楚、主要证据充分、适用法律正确的基础上，仅是处罚结果显失公正的，人民法院才能有限制地行使完全管辖权，予以变更，并且不适用调解。而对于行政机关认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误等导致处罚不公时，则人民法院只能判决予以撤销或判令被告重新作出具体行政行为，不能行使完全管辖权。否则便公越俎代庖，使司法权逾越行政权。故对这类案件，人民法院所行使的并非严格意义上的完全管辖权。

    6、具体行政行为被人民法院撤销后，行政机关又以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行政行为的案件。尽管我国《行政诉讼法》第55条中对此类情况作了禁止性规定，但因未授予人民法院完全管辖权，面致使司法实践中这类现象时有发生，人民法院束手无策，造成讼累。因此，很有必要借鉴南斯拉夫的立法经验，在这种特定情况下，授予人民法院对案件的完全管辖权，人民法院可以不必再审查具体行政行为的合法性，而直接对案件的事实进审理，并根据所查明的情况，进行认定，作出对案件的实质性判决，充分行使对案件的完全管辖权，同时，可以根据《行政诉讼法》第65条的规定，对被告行政机关采取制裁措施。

    综上所述，在行政诉讼中的特定情况下，授予人民法院对案件的完全管辖权是十分必要的和可行的，建议在立法右对此加以补充完善，以促进行政诉讼制度的发展，维护国家法律和人民法院的权威与尊严。

注：

① 王名扬著《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第677——687页

② 南斯拉夫《行政诉讼法》第39条规定：“如果因同样性质的行政纠纷而行政文件已被撤销一次，而主管机关仍不根据法院的判决完全照办。对此，法院可以就实际情况加以认定，并根据认定的实际情况作出判决或裁定。”

③ 王氏名扬著《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第694页

④ 王名扬著《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第678页