随着行政审判方式改革的不断深化，改革行政判决书模式，提高行政判决书的质量，已成为摆在我们面前的一个重要课题。判决书是法院审理案件整个过程的概括和总结，是法院对一个案件作出的终结性评判，它对于法院、当事人和公众的重要意义是不言而喻的。正如美国联邦法官中心《法官写作手册》所言：“书面文字连接法院和公众。除了很少例外情况，法院是通过司法判决同当事人、律师、其他法院和整个社会联系和沟通的。不管法院的法定和宪法地位如何，最终的书面文字是法院权威的源泉和衡量标准。”①

    然而，我国人民法院判决书的固有模式——事实陈述、法律适用、判决主文三大块，已远不能适应民主法治建设之需求，更与世界上法治发达国家的判决书不可同日而语。作为我国仅有十余年司法实践经验的行政审判而言，行政判决书则更显得稚嫩，其原有模式的弊端已日益突出。

    行政判决书原有模式的依据是1992年最高人民法院《法院诉讼文书样式（试行）》。这一模式基本上沿袭了民事裁判文书的格式，反映不出行政裁判文书自身的特点，判决书中不体现庭审的内容，重事实、轻证据，重结论、轻证明，只机械照搬法律条文，而不解释法理，且逻辑结构不合理，表现出浓重的强职权主义色彩。这种状况与我国民主法治的发展进程和行政诉讼制度的健全已格格不入。迅速改变这种状况已成为一项迫在眉睫的任务。本文拟就行政判决书的制作发表笔者一管之见。

    一、行政判决书应体现行政诉讼自身的特点——突出对具体行政行为合法性的评判

    行政诉讼中法院行使的是司法审查权，这种司法审查权的运作，不同于一般的审判权。司法审查又称为“司法复审”，“司法复审的意思就是对行政机关已经作过的审查进行再审查”②，即“法院对行政决定的审查事实上是对行政机关对原始事实的审查的再审查。”③行政诉讼的特点决定了它是对被诉具体行政行为的合法性进行审查。这是它区别于民事诉讼、刑事诉讼的一个显著特征。这一特性要求人民法院在行政诉讼中，应当将被诉具体行政行为作为审理的对象，审理的内容是具体行政行为是否合法。对这一理论的深刻理解和认识，应当是我们改革行政判决书制作模式的基础和根据。

    行政诉讼一般而言，并不直接判决确认当事人之间的实体权利义务关系，只是以司法审查的形式来对行政机关的行政行为是否合法作出评判。根据《行政诉讼法》的规定，司法审查的内容主要包括以下几个方面：（1）行政行为的主要证据是否确凿、充分；（2）行政行为所适用的法律是否正确；（3）行政行为的作出是否符合法定程序；（4）行政机关是否超越职权、滥用职权。这种司法审查的方式，显然不同于民事诉讼、刑事诉讼中直接审理、确认实体法律关系和实体权利义务。因此，也就决定了行政判决书的表述上，不能套用固有的模式，而必须体现出司法审查的内容和特性。

    在行政诉讼中，人民法院所要查明的事实，实际上是被告行政机关作出具体行政行为的事实，并不是行政程序中的基本事实。因为法院的任务就是要审查被诉具体行政行为是否合法，而不是代替行政机关的职权去查明客观事实状况。在行政机关认定事实不清、主要证据不足的情况下，法院不能以自已查明的事实来代替行政机关应该查明的事实，更不能以自已调取的证据用来作为支持行政行为的证据。既然行政机关没有查明事实、主要证据不足，那么行政机关已无疑要承担败诉的法律后果，法院没有必要查清事实状况如何，至于事实真相的调查处理，仍然是行政机关的职权。例如，甲建了一幢违法建筑，城建部门对其作出限期拆除的处罚决定。甲盖违法建筑的基本事实，应当是由城建部门查明的，而不是要法院查明的。法院应当查明的是城建部门作出处罚决定的事实。也就是说，行政行为的主要证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法、是否超越职权或滥用职权等被审查的内容，构成了司法审查中人民法院所应当查明的事实。而目前行政判决书普遍仍沿袭了民事判决书中的写法，将行政程序中的案件基本事实（本应由行政机关查明的事实），当作了法院应当查明的事实而在判决书中详细描述。这表面上看似乎是写作格式的问题，而实质上则反映出了民行不分、审理对象混乱的错误观念，结果往往导致越俎代庖，以法院查明的事实来代替行政机关所认定的事实，甚至还有的以法院查明的原告违法行为来替行政机关举证。

    鉴于上述理由，笔者认为，应当对行政判决书的制作模式作一番大胆的改革。打破原来的三大块模式，充分体现出司法审查的特色。

    行政判决书在制作时，可以打破原格式中“经审理查明”一段的事实陈述，和“本院认为”的说理部分完全割裂的教条式布局，而代之以陈述对具体行政行为审查与评判的综合分析说理。可按照合法性审查的内容依次叙述。

    在这里特别需要注意的是以下几点：

    1、 在对行政机关的证据审查部分的论述，应立足于对被告所提供的证据的分析与认定，根据证据规则和法律规定的构成要件，逐次分析被告所举证据是否确凿、充分，进而顺理成章、合乎逻辑地得出被告所认定事实是否清楚的结论，而不可直接陈述法院所查明的事实。

    2、在某些特殊的行政案件中，如诉行政机关不作为案、行政侵权赔偿案、行政合同案、以行政处罚显失公正为由判决变更行政处罚的案件等，因法院判决的内容并不仅仅是撤销或维持行政决定，而是要直接判决确定行政机关和相对人实体权利义务时，判决书中就必须直接陈述法院查明的事实和法律关系，进而才能得出合乎逻辑的判决结论。

    3、在依次陈述对具体行政行为的证据部分、适用法律部分、执法程序部分等审查内容时，应当着重体现出对具体行政行为合法性进行评判。可融证据的分析与确认、对当事人诉辩主张的分析以及法理的分析与法律的解释等内容为一体，进行综合分析评述，也可以分别评述。中心议题总是围绕着具体行政行为的合法性来展开，但形式上可不拘一格，因法官的文学素养、表达习惯、写作风格等而有所不同，允许法官们在判决书中体现自已的风格和个性。

    二、行政判决书应当体现庭审的内容

    原判决书的模式与庭审内容相分离，“审”与“判”没有结合为一个有机的整体。这是改革行政判决书模式中应当解决的又一重要问题。笔者认为，判决书中必须体现出法庭所审的内容，使“审”与“判”密切结合在一起，才能使人们不会感到开庭是在演戏，也使判决书显得更加具有说服力。要作到这一点，应当在判决书中增加下列内容：

    （一）列明法庭中审查的各项证据

    首先，根据被告负举证责任的原则，应当先列明被告向法庭提供的证明其具体行政行为合法性的证据；其次，列出原告方针对被告举证而提出的反证及其他证据；而后，列明第三人提供的证据；最后，列出法院依职权调取的证据。

    有人对列明各项证据的写法持有异议，认为太烦琐，没有必要。但笔者认为，证据是法院审理任何一个案件的基础，若不列明案件中的证据，可以说整个判决书便成了无源之水、无本之木。并且对于当事人而言，他们最关心的是，自已所提交的证据是否为法庭所注视，是否有的证据被法庭所忽略。另外，就审判方式改革而言，我们正在由传统的“查明客观事实”的观念向“查明证据事实”的观念转变，在判决书中列明证据，正是新的科学审理方式的需要。因此，在判决书中列明案件的各项证据是十分必要的。

    （二）判决书中应当充分反映当事人的诉辩主张和理由

    以往判决书中对当事人的诉辩主张和理由普遍写得过于简单，有的只是将起诉状和答辩状作了简单的概括，而未将当事人在法庭中陈述、辩论的理由总结出来。而实际上起诉状和答辩状中，仅是当事人对案件很粗浅的意见，其实质内容和精华往往表现于法庭的陈述和辩论之中。因此，应当将当事人在法庭上所表达的意见结合起诉状、答辩状中的理由，加以总结整理，在判决书中充分反映出当事人的意见。

     (三）判决书中应当表述法庭质证、认证的情况

    法庭对于证据的采信，构成了判决的基础。任何一个判决都是在法庭所确认的证据基础上形成的，法庭对证据的质证和确认，在判决书中绝不是可有可无的东西，而应当是判决书中的重要组成部分。从世界多数国家法院的判决来看，无论大陆法系还是英美法系，也不论法官的写作风格与水平，证据的质证和确认总是在判决书中占有重要的位置。而象我国以往的判决书中从不表述证据质证和采信的情况，则是十分罕见的。这种作法的弊端甚多：其一，判决书中反映不出庭审的情况，导致审与判脱离。其二，允许不说明质证与认证，就作出判决结论，极易导致司法专横，为司法腐败提供可乘之机。因为，判决书中不载明质证与认证，实际上是给了法官很大的自由裁量权，而且又不需要向当事人说明理由，武断与专横自然有机可乘；并且，这样致使公开的庭审成为一个形式，不向当事人和公众说明判决根据和理由即作出判决结论，实质上仍然是暗箱操作。其三，没有证据的质证与认证的判决，不能向公众展示公平与正义。判决中缺少了质证和认证，就无法进行说理和分析，也无法通过合乎逻辑的推理，得出案件事实与判决结果内在必然关系的结论。这样的判决如何能让当事人和公众相信它是公正的呢？无论从司法的原则和公正原则上看，都应该并且必须在判决书中表明质证和认证的情况。这样才能防止司法专断和腐败，有助于树立法院的权威，赢得公众的信赖。

    三、 判决书应当充分说明理由  

    （一）判决书充分说理的必要性

    首先，从世界两大法系来看，无论大陆法系还是英美法系的国家，都一致认为“陈述判决理由是公平的精髓”④。判决书充分说理是体现公平、正义，树立法律和法院权威的最重要的方式和途径。在大陆法系国家，制定法是判决的依据，司法判决的运作过程是以制定法为推理的起点，以演绎法推理演绎，得出个案的判决结论。这种演绎推论法，客观上要求法官以缜密的逻辑推理方式，充分说明个案事实与制定法之间的内在联系和其适用性，以排除专断，取信于民。正如迪德（dewey)所言：“法院不只是作判决而已，他们还必须解释其判决，解释的目的是在说明判决的正确理由如何……以证明它不是武断的看法，能使当事人心服口服于法官的权威或威信，因为法官的判决是一个合理的陈述，它有充分的理由，而且显示出判决理由的相关的或逻辑的结构。”⑤英美法系国家以判例法为主，司法判决的运作过程是由个案到个案的推理。由于英美法系的普通法本身就是法官创造的，法官实际上是从个案中阐明抽象的一般社会规范，因此，法官在判决中就更加注重对判决理由的阐述，以至于其判决常常是宏篇大论，很像说理充分的法学论文，因为不如此，便不足以总结归纳出具有普遍指导意义的解释规则。由此看来，无论从不同法系的特性上还是判决书自身的属性上，都必然要求在判决中进行充分说理。

    其次，就行政诉讼的特点而言，其判决应当比民事、刑事的判决书更要注重阐明理由。这是因为，行政案件在行政机关的执法过程中，已经由行政机关针对案件的事实和适用的法律作出了首次判断，法院是在行政机关已作出结论的基础上，针对行政行为进行司法复审，也就是说法院要对行政机关的行政行为进行再判断，对行政行为是否合法作出评判。这就必须在判决书中说清楚行政行为究竟为什么是合法的，因而要予以维持；或者究竟为什么是违法的，而要予以撤销。如果行政案件的判决不充分说理，就断然对行政行为予以维持或撤销，势心将严重有损于法院的权威和形象，要么原告认为法院与行政机关“官官相护”，要么被告认为法院水平太差，心中不服。这既不利于保护原告方的合法权益，也难以起到监督促进行政机关依法行政的作用。司法审查的作用就在于以法律为支点，在行政相对人与行政机关之间寻求平衡。只有讲明法律、解释法理、以理服人，使当事人赢得堂堂正正，输得心服口服，才能真正发挥司法审查的作用，树立起国家法律和人民法院的权威。

    （二）行政判决书中应当解释法律

    我们目前判决书中的一大弊病就是不解释法律，最多只是机械地将法律条文“复制”到判决书上，甚至连条文都不照搬，仅仅列举出法律的条、款、项、目。这样的判决，令人读后仍然不知所云。因为同样的条文可能会产生多种不同的理解，不解释法律，便不可能充分说理，也难怪人们读不懂了。这种现象源于我国法学界的传统观念——法官的职责仅仅是适用（复制？）法律。然而，当我们正在迈进二十一世纪，并且倡导建立一个法治国度之际，三百年前的陈旧观念——“判决只能作为‘法律的准确复制’，而不得用作其他目的，‘对此只需要眼睛’，法官只是‘宣读法律文字的喉舌，一个不得削弱法律效力和威严的无意志的存在物’，因此法官的权力‘在一定意义上等于零’。”⑥——却仍然统治着我们法官的思想。如果我们至今仍抱残守缺，不敢越雷池半步，那么法治之路将会是杳然的。美国大法官马歇尔早在一百九十多年前就在著名的马佰里诉麦迪生一案的判决中说：“阐明什么是法律，是司法机关当然的管辖区与职责，将规范适用于具体个案的人，必须理解并解释该项规范。”⑦

    我国目前仍不承认法官对法律的解释权，然而，事实上不论是否承认，任何一个判决都是法官在解释法律，只不过解释的程度有所差异，甚至于某些判决书表面上并未对法律作出任何解释，仅仅是复制法律，但实际上法官在判决时内心中却依然是根据自己对法律的理解和法理在解释法律，只不过这种解释没有表达在判决书上而己。

    从另一方面看，行政判决书中解释法律也是必须的。因为行政机关在其执法过程中已经进行了一次法律适用，他们所适用的法律是否正确，对法律条文涵义的理解是否有误，都要由法官来进行审查并作出判断。尤其是在行政机关对法律条文的理解有误时，若判决书中不解释法律，便无法对行政行为的合法性作出判断。假如仍允许行政判决书不解释法律的话，岂不又成了专横、武断的“不讲理判决”了吗？  

    （三）行政判决书说理的内容

    笔者认为判决书中说理的内容应包括以下几个方面：

    1、对证据的分析与确认。应当具体分析证据的关联性、客观性和合法性，以便说明哪些证据为什么予以采信，而另一些证据为什么不予以采信。

    2、解释法律、阐明法理。应当解释法律的涵义及相关法理，说明行政行为所适用的法律为什么是正确的或是错误的。如果行政机关对法律的涵义的理解有误，则更应该加以深入细致地予以分析，阐明立法的本意，并以有关的法理予以论证。

    3、说明司法审查的内容与相关法律的联系，并以缜密的逻辑分析和推理对被诉行政行为是否合法作出令人心悦诚服的评判。

    以上几方面的内容可根据案件的不同情况，在判决书中分别论述或交叉论述。

    四、行政判决书的基本模式

    根据行政诉讼的特点，笔者勾勒出行政一审判决书的构想模式，其基本结构如下：  

    （一）当事人及诉讼代理人的基本情况

    （二）案件的由来和审理经过。其中应包括诉讼程序中重大事项的记载，如诉讼保全、先予执行、停止行政行为的执行、被告在诉讼中变更行政行为等。

    （三）被诉具体行政行为的概述

    （四）各方当事人的诉辩主张及理由

    （五）各方当事人向法庭提交的证据及法庭调取的证据

    （六）对证据的分析与确认

    （七）对具体行政行为合法性的审查与判断。在这一部分应按照具体行政行为的证据是否确实、充分；适用法律、法规是否正确；行政执法程序是否合法；是否有超越职权或滥用职权情况；行政处罚是否显失公正等审查内容逐项展开。

    （八）行政侵权赔偿部分的事实等

    （九）适用法律条款及判决主文

    （十）交待上诉权利

     二审判决书可在此基础上，根据二审的特点作适当的修改。

注:① United States Federal Judicial Center, Judicial Writing Manual vi (1991)

　 ②③ 宋炉安：《论行政审判权》《行政法论丛》第一卷 第377页

　 ④ 彼德．斯坦：《西方社会的法律价值》 中国人民公安大学出版社 1990年版 第99页

　 ⑤ 转引自王利明：《司法改革研究》 法律出版社 2000年版 第349页

   ⑥ 拉德布鲁赫：《法学导论》 中国大百科全书出版社 1997年版 第105页

　 ⑦ 转引自王利明：《司法改革研究》 法律出版社 2000年版 第276页

（ 2000年8月 在全省行政审判理论研讨会上获一等奖 2000年月10月 获全国法院系统第十二届学术讨论会三等奖）